Tìm hiểu về Luật Ngân sách Nhà nước (Sửa đổi)

Tại kỳ họp thứ 9, Quốc hội khóa XIII nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã thông qua Luật Ngân sách nhà nước (sửa đổi), áp dụng từ năm 2017. Luật quy định về lập, chấp hành, kiểm toán, quyết toán, giám sát ngân sách Nhà nước; nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan, đơn vị, tổ chức, cá nhân có liên quan trong lĩnh vực ngân sách Nhà nước.

Luật Ngân sách nhà nước (sửa đổi) có 7 chương, 77 điều (sau đây viết tắt là Luật sửa đổi). Có thể thấy rằng, so với Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 (Luật 2002), Luật sửa đổi đã cụ thể hóa rất nhiều nội dung trong quản lý ngân sách nhà nước (NSNN) và có nhiều quy định sửa đổi, bổ sung quan trọng:

Thứ nhất, Luật sửa đổi thể hiện rõ tên từng điều, giúp cho việc tiếp cận các quy định của Luật dễ dàng, dễ hiểu, phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng, giải thích từ ngữ sử dụng trong Luật. Luật điều chỉnh về lập, chấp hành, kiểm toán, quyết toán, giám sát ngân sách Nhà nước; nhiệm vụ, quyền hạn của  các cơ quan, đơn vị, tổ chức, cá nhân có liên quan trong lĩnh vực ngân sách Nhà nước. Đối tượng áp dụng của Luật bao gồm: các cơ quan nhà nước, các tổ chức chính trị- xã hội; các tổ chức chính trị xã hội- nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội- nghề nghiệp được NSNN hỗ trợ theo nhiệm vụ Nhà nước giao, các đơn vị sự nghiệp công lập và các tổ chức, cá nhân khác có liên quan đến NSNN. Tại điều 24, Luật đã giải thích 24 cụm từ sử dụng trong Luật, đảm bảo thống nhất cách hiểu trong quá trình thực hiện.

Thứ hai, Về hệ thống ngân sách: Điều 6 của Luật sửa đổi đã quy định hệ thống NSNN bao gồm ngân sách trung ương (NSTW) và ngân sách địa phương (NSĐP). Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của các cấp chính quyền địa phương (Chính quyền địa phương hiện nay được tổ chức theo điều 111 Hiến pháp năm 2013).

Thứ ba, Về nguyên tắc cân đối NSNN: Ngoài việc kế thừa nguyên tắc đã quy định trong Luật 2002 là tổng thu từ thuế, phí, lệ phí phải lớn hơn số chi thường xuyên và góp phần tích lũy ngày càng cao vào để chi đầu tư phát triển, tiến tới cân bằng thu, chi ngân sách, Luật sửa đổi quy định rõ:

- Các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí và các khoản thu khác theo quy định của pháp luật được tổng hợp đầy đủ vào cân đối NSNN theo nguyên tắc không gắn với nhiệm vụ chi cụ thể. Trường hợp có các khoản thu cần gắn liền với nhiệm vụ chi cụ thể theo quy định của pháp luật thì được bố trí tương ứng từ các khoản thu này trong dự toán chi để thực hiện.

 - Bổ sung thẩm quyền của Quốc hội trong việc xem xét, quyết định các trường hợp đặc biệt trong cân đối NSNN, cũng như quy định rõ nội dung sử dụng bội thu NSNN: "Trường hợp bội thu NSNN thì được sử dụng để trả nợ gốc và lãi các khoản vay của NSNN".

- Về quản lý bội chi NSĐP: Luật sửa đổi đã quy định bội chi NSĐP phải được tổng hợp vào bội chi NSNN và do Quốc hội quyết định. Nếu Luật 2002 quy định mức dư nợ từ nguồn vốn huy động không vượt quá 30% vốn đầu tư xây dựng cơ bản trong nước hàng năm của ngân sách cấp tỉnh thì Luật sửa đổi có sự thay đổi theo hướng phân biệt phù hợp với đặc điểm của các địa phương. Cụ thể, tăng mức dư nợ được phép cho các Thành phố lớn: Thành phố Hà Nội và Thành Phố Hồ Chí Minh dự nợ không quá 60% số thu NSĐP được hưởng theo phân cấp; các địa phương có thu NSĐP được hưởng theo phân cấp lớn hơn chi thường xuyên của NSĐP dư nợ không quá 30% số thu ngân sách được hưởng theo phân cấp; các địa phương còn lại mức dư nợ không quá 20% thu NSĐP được hưởng theo phân cấp.

Thứ tư, Về nguyên tắc quản lý NSNN, tại điều 8 đã quy định những nguyên tắc quan trọng như: NSNN được quản lý thống nhất, tập trung dân chủ, hiệu quả, tiết kiệm, công khai, công bằng; Toàn bộ các khoản thu, chi NSNN phải được dự toán, tổng hợp đầy đủ vào NSNN; Thu NSNN phải thực hiện theo quy định của pháp luật; chi NSNN chỉ được thực hiện khi có dự toán được cấp có thẩm quyền giao và phải đảm bảo đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định; Bảo đảm ưu tiên trong bố trí NSNN; đảm bảo chi trả các khoản nợ lãi đến hạn thuộc nhiệm vụ chi của NSNN; Ngân sách nhà nước không hỗ trợ kinh phí cho các quỹ tài chính ngoài ngân sách (ngoài hỗ trợ vốn điều lệ được hỗ trợ khi tổ chức tài chính đáp ứng đủ các điều kiện theo quy định).

Thứ năm, Về phân cấp quản lý nguồn thu, nhiệm vụ chi và quan hệ giữa các cấp ngân sách (điều 9), Luật sửa đổi quy định Ngân sách Trung ương giữ vai trò chủ đạo (như Luật 2002), đảm bảo thực hiện các nhiệm vụ chi của quốc gia, hỗ trợ địa phương chưa cân đối được ngân sách và hỗ trợ có mục tiêu cho các địa phương theo quy định của pháp luật; phân định rõ trách nhiệm trong việc cơ quan quản lý nhà nước thuộc ngân sách cấp trên ủy quyền thực hiện nhiệm vụ chi cho cơ quan quản lý nhà nước thuộc ngân sách cấp dưới; thời kỳ ổn định ngân sách và trách nhiệm của của các địa phương sau mỗi thời kỳ ổn định ngân sách trong việc tăng khả năng tự cân đối ngân sách hoặc tăng tỷ lệ % nộp về ngân sách cấp trên đối với các khoản thu phân chia giữa các cấp ngân sách.

Luật sửa đổi quy định nguyên tắc quản nguồn thu phát sinh mới từ các dự án và dự toán thời kỳ ổn định chưa dự kiến theo hướng: "Trường hợp đặc biệt có phát sinh nguồn thu từ dự án lớn mới đi vào hoạt động trong thời kỳ ổn định ngân sách làm ngân sách địa phương tăng thu lớn thì số tăng thu phải nộp ngân sách cấp trên"

Thứ sáu, Về dự phòng NSNN và quỹ dự trữ tài chính: Luật sửa đổi giảm tỷ lệ dự phòng ngân sách trong dự toán chi còn 2% đến 4% tổng chi ngân sách mỗi cấp (Luật 2002, tỷ lệ dự phòng trong dự toán chi là 2%-5%); về thẩm quyền quyết định sử dụng dự phòng NSNN, về cơ bản giữ nguyên quy định như Luật 2002. Luật sửa đổi cũng quy định rõ quy mô quỹ dự trữ tài chính mà Chính phủ, UBND cấp tỉnh lập là không quá 25% chi ngân sách hàng năm của cấp đó (Luật 2002 giao Chính phủ quy định mức khống chế tối đa quỹ dự trữ tài chính mỗi cấp); mức được phép sử dụng quỹ được nâng lên tối đa không quá 70% số dư đầu năm của Quỹ (Luật 2002 quy định chỉ được sử dụng tối đa 30% số dư của Quỹ).

Thứ bảy, Về công khai và giám sát ngân sách nhà nước: Luật sửa đổi đã dành một điều (điều 15) quy định cụ thể hơn so với Luật 2002, bao gồm: công khai số liệu về NSNN từ khâu dự toán, tình hình thực hiện dự toán và quyết toán NSNN các cấp mà còn cả thủ tục công khai NSNN. Một trong những quy định mới của Luật sửa đổi là về giám sát NSNN của công đồng, với vai trò chủ trì thực hiện của Mặt trận tổ quốc Việt Nam các cấp.

Thứ tám, Luật sửa đổi là quy định về Kế hoạch tài chính 5 năm và kế hoạch tài chính-ngân sách 3 năm. Kế hoạch tài chính 5 năm được lập cùng với với kế hoạch phát triển kinh tế- xã hội 5 năm và là cơ sở để cấp có thẩm quyền xem xét, quyết định kế hoạch đầu tư trung hạn từ nguồn NSNN; định hướng cho công tác lập dự toán NSNN hàng năm; kế hoạch tài chính- ngân sách 3 năm. Việc lập kế hoạch tài chính - ngân sách 3 năm được quy định là một nội dung trong khâu lập dự toán NSNN và là kế hoạch tài chính- ngân sách được lập hàng năm cho thời hạn 3 năm đối với quốc gia và ở cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Có thể nói, quy định về lập kế hoạch tài chính 5 năm và lập kế hoạch tài chính- ngân sách 3 năm là một nội dung có tính đổi mới quan trọng về quản lý tài chính- ngân sách theo hướng hình thành ngân sách trung hạn, chủ động cho quản lý, điều hành và đánh giá, giám sát về NSNN.

Thứ chín, Về phân cấp quản lý NSNN:

Về cơ bản Luật sửa đổi đã quy định nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước về NSNN trên cơ sở các quy định của Luật 2002. Bên cạnh việc cụ thể hóa các nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước các cấp về NSNN; Luật sửa đổi có một số điều chinh, bổ sung quan trọng sau:

(i) Quốc hội quyết định tỷ lệ phần trăm (%) phân chia giữa ngân sách trung ương và ngân sách từng địa phương (Luật 2002 quy định nhiệm vụ, quyền hạn này thuộc Ủy ban thường vụ Quốc hội).

(ii) Bổ sung một số nhiệm vụ, quyền hạn cho Ủy ban thường vụ Quốc hội: Ban hành Quy chế lập, thẩm tra, quyết định dự toán NSNN, phương án phân bổ NSTW và phê duyệt quyết toán NSNN; cho ý kiến về các chế độ chi quan trọng, phạm vi ảnh hưởng rộng, liên quan đến việc thực hiện nhiệm vụ kinh tế- xã hội của đất nước do Chính phủ trình; Quyết định nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ NSNN; bổ sung dự toán số tăng thu NSNN; phân bổ, sử dụng số tăng thu, số tiết kiệm chi của NSTW.

(iii). Bổ sung các nhiệm vụ của Chính phủ trong việc lập và trình Quốc hội kế hoạch tài chính 5 năm, kế hoạch tài chính- ngân sách nhà nước 3 năm; cụ thẻ hóa trách nhiệm của Chính phủ trong việc quy định chế độ chi ngân sách quan trọng, phạm vi ảnh hưởng rộng, liên quan đến việc thực hiện nhiệm vụ kinh tế- xã hội của nhà nước sau khi xin ý kiến của UBTVQH; quyết định các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu thực hiện thống nhất trong cả nước; đối với chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách, để phù hợp với đặc điểm của địa phương, Chính phủ quy định khung và giao HĐND cấp tỉnh quyết định cụ thể; Xây dựng nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ ngân sách trình UB thường vụ Quốc hội quyết định làm căn cứ xây dựng dự toán, phân bổ ngân sách. Một trong những nhiệm vụ mới quan trọng nữa của Chính phủ là quy định việc thực hiện quản lý ngân sách theo kết quả thực hiện nhiệm vụ.

(iv) Đối với Hội đồng nhân dân các cấp: Về cơ bản Luật sửa đổi kế thừa nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND các cấp đã quy định tại Luật 2002. Riêng HĐND cấp tỉnh, Luật sửa đổi bổ sung thêm nhiệm vụ về quyết định kế hoạch tài chính 5 năm và được quyết định dự toán thu NSNN trên địa bàn nhưng phải đảm bảo không thấp hơn dự toán cấp trên giao.

(v) Đối với Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh có nhiệm vụ xây dựng kế hoạch tài chính 5 năm và kế hoạch tài chính- ngân sách 3 năm (theo điều 43) để trình HĐND cấp tỉnh quyết định.

(vi) Luật sửa đổi phân định rõ nhiệm  vụ, quyền hạn của đơn vị dự toán và đơn vị chủ đầu tư. Theo đó, quy định riêng ở điều 25 về nhiệm vu, quyền hạn của chủ đầu tư trong quản lý thực hiện các dự án đầu tư sử dụng NSNN qua các giai đoạn; trong chấp hành các quy định về hợp đồng, kế toán, thống kê, báo cáo, quyết toán, công khai,...

(vii) Ngoài những điểm nêu trên, Luật sửa đổi còn có các quy định đề cao trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan như: Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác ở trung ương, Chủ tịch UBND các cấp, Thủ trưởng các đơn vị dự toán ngân sách trong việc chịu trách nhiệm về những sai phạm thuộc phạm vi quản lý theo quy định của pháp luật.

Thứ mười, Về nguồn thu, nhiệm vụ chi của ngân sách các cấp: Về cơ bản, Luật sửa đổi kế thừa Luật 2002. Một số nội dung điều chỉnh, bổ sung tập trung vào: (i) Điều chỉnh phạm vi nguồn thu được hưởng của NSTW và NSĐP về thuế tài nguyên, thuế thu nhập doanh nghiệp (ii) Quy định rõ nội dung chi đầu tư phát triển của NSTW bao gồm cả các dự án có tính chất liên vùng, khu vực; chi đầu tư, hỗ trợ vốn cho các doanh nghiệp cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích do nhà nước đặt hàng (iii) Luật quy định (tại điều 39) nguyên tắc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách các cấp ở địa phương theo hướng giao Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định. Trong đó không quy định như luật 2002 về mức tối thiểu được hưởng của ngân sách xã, thị trấn (70%) đối với các khoản thu thuế chuyển quyền sử dụng đất, thuế nhà, đất, thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh; thuế sử dụng đất nông nghiệp thu từ hộ gia định, lệ phí trước bạ nhà, đất; không quy định mức tối thiểu được hưởng của ngân sách thị xã, thành phố thuộc tỉnh về khoản thu lệ phí trước bạ, không kể lệ phí trước bạ nhà, đất (iv) Quy định ngân sách cấp huyện, cấp xã không có nhiệm vụ chi nghiên cứu khoa học và công nghệ.

Thứ mười một, Về lập, chấp hành và kế toán, kiểm toán, quyết toán NSNN.

Luật sửa đổi có những nội dung mới, như: về lập kế hoạch tài chính-ngân sách 3 năm (điều 43); quy định rõ thời hạn

a) Về lập dự toán ngân sách:

 Luật sửa đổi quy định cụ thể hơn về thời gian lập ngân sách tại Điều 44, bắt đầu từ việc trước ngày 15 tháng 5, Thủ tướng Chính phủ ban hành quy định việc xây dựng kế hoạch phát triển KT-XH, dự toán NSNN năm sau để trước ngày 15 tháng 11 Quyết định dự toán NSNN, phương án phân bổ NSTW năm sau và các cơ quan phải hoàn thành việc giao dự toán cho các cơ quan, đơn vị trực thuộc trước 31/12 (Thời hạn này như Luật 2002).

Một nội dung mới của Luật sửa đổi là quy định việc lập lại dự toán NSNN, phương án phân bổ NSTW trong trường hợp dự toán NSNN, phương án phân bổ NSTW chưa được quốc hội quyết định; tương tự, UBND các cấp phải lập lại dự toán NS cấp mình trong trường hợp chưa dự toán đã đề nghị chua được HĐND cùng cấp quyết định.

b) Về chấp hành NSNN:

Luật sửa đổi quy định cụ thể 5 nội dung chi được tạm cấp ngân sách trong trường hợp đầu năm ngân sách dự toán ngân sách và phương án phân bổ ngân sách chưa được quốc hội và HĐND các cấp quyết định. Luật cũng quy định việc tạm ứng dự toán NS năm sau chỉ thực hiện đối với NSTW, NS cấp tỉnh và NS cấp huyện và xử lý thiếu hụt tạm thời quỹ NSNN các cấp, đối với NSTW ứng từ quỹ dự trữ tài chính trung ương, nếu không đáp ứng đủ thì NHNN tạm ứng theo QĐ của Thủ tướng Chính phủ và phải hoàn trả trong năm ngân sách; ngân sách các cấp ở địa phương xử lý thiếu hụt tạm thời từ việc tạm ứng quỹ dự trữ tài chính cùng cấp và phải hoàn trả trong năm ngân sách.

c) Khâu quyết toán NSNN: Luật sửa đổi quy định rõ các quy định về xử lý thu, chi NSNN cuối năm, thời gian chỉnh lý quyết toán là đến 31/1 năm sau. So với Luật 2002, Luật SNN sửa đổi đã quy định chi tiết niều nội dung liên quan đến quy định rõ các khoản chi được chuyển nguồn sang năm sau; yêu cầu quyết toán NSNN; duyệt quyết toán NSNN;  thẩm định quyết toán NSNN; lập quyết toán NSNN của đơn vị dự toán ngân sách và chủ đầu tư; thời hạn và trình quyết toán NSNN; Báo cáo quyết toán NSNN và báo cáo quyết toán ngân sách địa phương thực hiện kiểm toán trước khi Quốc hội, HĐND cấp tỉnh phê chuẩn.

Đối với xử lý kết dư NSTW và ngân sách cấp tỉnh, Luật sửa đổi quy định được sử dụng để chi trả nợ gốc và lãi các khoản vay của NSNN; Luật khống chế khi quỹ dự trữ tài chính của NSTW và ngân sách cấp tỉnh khi đã đủ mức 25% dự toán chi ngân sách hàng năm thì số kết dư còn lại hạch toán và thu ngân sách năm sau.

Luật sửa đổi có hiệu lực thi hành từ năm 2017, Luật đã quy định một số trường hợp chuyển tiếp liên quan đến việc kéo dài thời kỳ ổn định ngân sách 2011-2015 đến năm 2016 và thời kỳ ổn định ngân sách tiếp theo được tính từ năm 2017 đến năm 2020. Dự toán ngân sách năm 2016 được quy định thực hiện cho trường hợp chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển. Đối với dự toán chi thường xuyên, tiếp tục áp dụng định mức phân bổ dự toán theo Quyết định số 59/2010/QĐ-TTg; đối với dự toán chi đầu tư phát triển, spd dụng thro nguyên tăc, tiêu chí, định mức phân bổ vốn đầu tư thuộc nguồn vốn NSNN giai đoạn 2016-2020 theo Nghị quyết của UBTV Quốc hội; dự toán ngân sách chi đầu tư phát triển nam 2016 nằm trong kế hoạch đầu tư trung hạn 2016-2020.